من يحاسب صندوق النقد؟

الكاتبة : ندى نشأت

يعمل صندوق النقد من خلال معادلة ثابتة لكل الدول، قرض ثم شروط مجحفة، ثم فوائد تزيد من تعثر الدول بدلا من تحسين أوضاعها. في الأغلب تتضمن الشروط تحرير سعر العملة الذي يقابله تضخم في الأسعار، وتقليص القطاع العام مما يساهم في زيادة البطالة وخاصة بين النساء في صالح زيادة القطاع الخاص الذي يغيب عنه أدوات الرقابة والمحاسبة. فحين تتعثر دولة في تنفيذ برنامج مع صندوق النقد الدولي، تضطر إلى تعديل سياساتها، ويُشترط عليها اتخاذ إجراءات إضافية مما يجعلها عرضة لتدهور الحالة الاقتصادية أكثر وخاصة حين يتأخر صرف التمويل الذي تحتاجه. 

لكن حين تتدهور معيشة السكان خلال تنفيذ البرنامج، وتتراجع قدرتهم على شراء الغذاء أو الحصول على العلاج، وحين تتقلص فرص العمل ويمتلئ القطاع غير الرسمي بمن كانوا يتمتعون بشيء من الحماية القانونية، من يملك الحق أو السلطة حينها لمسائلة الصندوق؟ وأمام أي جهة يستطيع المتضررون الاعتراض على السياسات التي ساهم في صياغتها؟ ومن يملك إلزامه بتغييرها أو جبر الأضرار الناتجة عنها؟

تكشف هذه الأسئلة خللا في توزيع السلطة والمسؤولية داخل النظام المالي الدولي، للصندوق قدرة واسعة على التأثير في الخيارات الاقتصادية للدول، تقابلها قدرة محدودة للشعوب المتأثرة على مساءلة أصحاب هذا التأثير. وبينما تخضع الدولة المقترضة لتقييم متواصل، تظل مساءلة المؤسسة التي تشارك في تحديد مسارها الاقتصادي أقل وضوحا وفاعلية.

رغم أن صندوق النقد ليس دولة مستقلة بالمعنى القانوني لأنه وفقا للقانون التأسيسي منظمة دولية أنشأتها الدول الأعضاء، ويتمتع بشخصية قانونية وحصانات بموجب اتفاقية تأسيسه، لكنه يمارس نفوذا يمس مجالات ترتبط مباشرة بممارسة السيادة وتشمل الإنفاق العام، والضرائب، والدعم، والسياسات النقدية. وهنا تنشأ المفارقة، فكيف يمكن لمؤسسة تؤثر في شروط الحياة داخل الدول أن تكون محصنة من كافة أشكال المحاسبة وغير خاضعة لرقابة سكانها أو متاحة أمامهم للمساءلة القضائية على نحو مماثل لحكوماتهم، وبالتالي يتخذ الصندوق هنا شكل “الدولة” في سيادة القرارات وتأثيرها على الدول الأخرى، لكنه أقرب لصورة الدولة المستعمرة من الدول الخاضعة للقانون. 

وتتجلى الإشكالية في أن ملكية الصندوق تخضع للدول الأعضاء إلا أنها لا تعني أن ملكية الدول للصندوق أنها تتقاسم سلطته بالتساوي. فالتصويت فيه لا يقوم على قاعدة صوت واحد لكل دولة، إذ يرتبط جانب أساسي من القوة التصويتية بحصص العضوية، التي تعكس الموقع النسبي للاقتصادات، لذلك نجد أن الدولة الاستعمارية السابقة الكبرى ذات الاقتصادات الثابتة أو الأغني هي المتحكمة في مصائر الشعوب الأفقر وفي الغالب هي دول الجنوب العالمي. 

يخلق هذا التفاوت علاقة يصعب وصفها بأنها تفاوض بين أطراف متكافئة، فالحكومة التي تواجه أزمة تمويل عاجلة قد توافق على إجراءات تترتب عليها كلفة اجتماعية وسياسية كبيرة، بينما يظل هامش رفضها مقيد بالحاجة إلى الموارد. ولا يعني ذلك أن كل برنامج مجرد إملاء مباشر من دولة دائنة، أو أن الحكومات المقترضة بلا إرادة، لكنه يعني أن الموافقة الرسمية وحدها لا تكفي لإثبات عدالة الشروط، ولا لتحويل المسؤولية كلها إلى الطرف الأضعف.

وتزداد أهمية هذا الخلل عندما نعود إلى أغراض الصندوق نفسه. فالمادة الأولى من اتفاقية تأسيسه تربط عمله بتوسيع التجارة الدولية ونموها المتوازن، والإسهام في مستويات مرتفعة من التشغيل والدخل الحقيقي وتنمية الموارد الإنتاجية. وينص بندها الخامس على إتاحة الموارد لمساعدة الدول على تصحيح اختلالات موازين المدفوعات دون اللجوء إلى تدابير تضر بالرخاء الوطني أو الدولي. كما تختتم المادة بإلزام الصندوق بالاسترشاد بهذه الأغراض في جميع سياساته وقراراته.

بناء على ذلك، لا يجوز اختزال تقييم البرامج في قدرة الحكومة على السداد أو تحقيق مؤشرات مالية بعينها. يجب أن يشمل التقييم أثر البرنامج على التشغيل والدخل والخدمات والقدرة الإنتاجية، فإذا تحسن مؤشر مالي بينما اتسع الحرمان، فمن المشروع التساؤل عن مدى اتساق السياسات المتبعة مع الغرض الذي يبرر وجود مثل هذه المؤسسة.

ولا يكفي تدهور الاقتصاد وحده للجزم بوقوع مخالفة قانونية للمادة الأولى، فالأزمات تنتج عن عوامل متداخلة، تشمل قرارات الحكومات والحروب والصدمات الخارجية وأوضاع الاقتصاد السابقة على الاقتراض. لكن صعوبة إثبات المسؤولية لا تبرر استبعادها، فالمطلوب فحص السياسات التي اشترطها الصندوق، والبدائل التي كانت متاحة، والمخاطر التي توقعها، ومدى استجابته للأدلة على الضرر أثناء التنفيذ.

بل إن النقد لا يأتي كله من خارج الصندوق، ففي مقال نشرته مجلة «التمويل والتنمية» عام 2016، ناقش اقتصاديون في الصندوق آثار بعض السياسات النيوليبرالية، وخلصوا إلى أن منافع التقشف وتحرير حركة رأس المال في النمو قد تكون مبالغا فيها، بينما تبدو تكلفتهما من حيث زيادة اللامساواة أكثر وضوحا. وهذه مساهمة بحثية لا تمثل حكما على جميع البرامج، لكنها تؤكد أن الاعتراض على تلك السياسات له أساس اقتصادي يستحق المناقشة.

ولذلك يبرز سؤالا آخر داخل سؤال المجاسبة الأكبر، فمن يفسر القواعد، ومن ينصف المتضررين؟

تظهر العقبة القانونية في المادة التاسعة، التي تمنح الصندوق وأمواله وأصوله حصانة واسعة من الإجراءات القضائية، ما لم يتنازل عنها صراحة أو وفق شروط عقد. هذه الحصانة ليست إعلانا بأن كل أفعاله مشروعة، لكنها تضع حاجزا كبيرا أمام طلب الإنصاف من خلال المحاكم الوطنية.

أما الخلاف بشأن تفسير اتفاقية التأسيس، فتحيله المادة التاسعة والعشرون إلى المجلس التنفيذي، مع إمكان طلب إحالته إلى مجلس المحافظين وفق الإجراءات المحددة. أي إن الدولة تستطيع إثارة مسألة التفسير، لكن المسار يظل داخل البنية المؤسسية للصندوق، ولا يمنح الأفراد المتضررين طريقا مماثلا للوصول المباشر إلى جهة قضائية مستقلة.

هنا تتكون حلقة يصعب كسرها: الدول الأكثر احتياجا للتمويل أضعف تأثيرا في القرار، والمؤسسة تتمتع بحصانة قضائية، والخلاف حول حدود اختصاصها يُناقش داخل أجهزتها. لذلك لا يصح القول إن الصندوق بلا قواعد أو رقابة، لكن يصح السؤال عما إذا كانت ترتيباته تكفي لمحاسبته وإنصاف المتضررين، خصوصا عندما تتعارض مصالحهم مع أولويات الأطراف الأقوى.

ولا يمكن في هذه الحالة نسيان البنك الدولي الذي أنشئ لدعم “تنمية” الدول عن طريق مشروعات تنموية تهدف إلى تمكين الشعوب وأبرز أمثلته هو برنامج تكافل وكرامة أو التمويلات الصغيرة، فالصندوق والبنك مؤسستان مختلفتان، وتختلف أدواتهما واختصاصاتهما، كما أن تمويل البنك لا يقتصر على مشروعات محلية إذ يشمل تمويل سياسات التنمية، الذي يقدم دعما للموازنة مرتبطا بإجراءات مؤسسية وسياسات عامة.

وقد يحقق مشروع محلي فائدة ملموسة، لكن فائدته لا تعفي الإطار الاقتصادي الأوسع من التقييم. فعندما يُقدَّم التمويل الصغير بديلا عن فرص العمل اللائق، أو يطلب من النساء إنشاء مشروعات منزلية في ظل تراجع الخدمات، يصبح من الضروري السؤال: هل يستجيب التدخل لاحتياجات المجتمع، أم يعيد صياغة هذه الاحتياجات بما يلائم نموذجا يجعل الأفراد مسؤولين وحدهم عن النجاة؟

المشكلة هنا في تصور التنمية الذي يحول الحق في الحماية والعمل والخدمات إلى اختبار مستمر لقدرة الفرد على المنافسة والاقتراض وتحمل المخاطر. وعندما تتراجع الرعاية العامة، لا تختفي الحاجة إليها، بل تنتقل إلى المنازل، وتتحمل النساء جانبا غير متناسب منها من خلال العمل غير مدفوع الأجر أو الغرق في إطار القطاع غير الرسمي المحفوف بمخاطر غياب الحماية الاجتماعية والقانونية. وقد أبرزت تقارير أممية الصلة بين التقشف وتراجع الخدمات وزيادة أعباء الرعاية على النساء، ودعت إلى تقييم الآثار الحقوقية والجندرية للإصلاحات الاقتصادية قبل اعتمادها.

وبالرغم من أن للبنك الدولي آلية تستقبل شكاوى المتضررين من إخفاقه في اتباع سياساته وإجراءاته في المشروعات والبرامج التي يغطيها اختصاصها – وهذه مساحة مهمة للمساءلة- فإنها لازالت محدودة ولا يمكن اعتبارها محكمة عامة تحاكم النموذج الاقتصادي كله، فالتحقيقات مرتبطة باختصاص محدد، وتتطلب موافقة مجلس المديرين التنفيذيين.

وتبدأ مساءلة الصندوق بتحديد المسؤولية، بدل تركها تضيع بين الحكومة والمؤسسة والدول المؤثرة فيها. ويقتضي ذلك نشر البدائل التي نوقشت عند تصميم البرامج، وتقييم آثارها المتوقعة على الحقوق واللامساواة والرعاية، وإتاحة مشاركة فعلية للنقابات والمنظمات النسوية والمجتمعات المتأثرة قبل إقرار الشروط.

ثم تأتي ضرورة إنشاء مسار مستقل للشكاوى، يستطيع المتضررون الوصول إليه، ويملك التحقيق في الضرر والتوصية بتصحيحه، مع قواعد تجعل الاستجابة لنتائجه التزاما قابلا للمتابعة، أما المطالبة بالتعويض الملزم أو بتقييد الحصانات، فتتطلب ترتيبات قانونية ومؤسسية جديدة ولا يجوز تقديمها باعتبارها حقوقا إجرائية متاحة بالفعل.

ويظل إصلاح توزيع القوة التصويتية جزءا أساسيا من القضية، فالمساءلة ستبقى محدودة إذا احتفظ الأكثر نفوذا بقدرة أكبر على تعريف النجاح، وتحديد الخطأ، وضبط حدود المراجعة، وفي المقابل، لا تعفي مساءلة الصندوق الحكومات من مسؤوليتها عن الاقتراض والإنفاق وتوزيع الأعباء؛ بل تمنع استخدام مسؤولية طرف لمحو مسؤولية الطرف الآخر.

لا ينبغي أن يكون النجاح في إقراض دولة هو استمرار قدرتها على الاقتراض والسداد بينما تتراجع قدرة سكانها على الحياة الكريمة. وحين تملك مؤسسة نفوذا يؤثر في غذاء الناس وعلاجهم وعملهم ومستقبلهم، يجب أن تتحمل مسؤولية تتناسب مع هذا النفوذ. ولهذا فإن سؤال «من يحاسب صندوق النقد؟» هو سؤال عن حق الشعوب في أن تكون صاحبة حقوق أمام السلطة المالية الدولية، وأن تجد سبيلا للإنصاف عندما تسهم تلك السلطة في الإضرار بها.